Miloševićevim stazama revolucije: KOME TREBA REVIZIJA BADINTEROVIH GRANICA?

dr. Zlatko Hadžidedić

Miloševićevim stazama revolucije

KOME TREBA REVIZIJA BADINTEROVIH GRANICA?

Da li se granice između država nastalih raspadom Jugoslavije mogu mijenjati? Slobodan Milošević i Franjo Tuđman smatrali su da mogu, te su i jedan i drugi pokušavali da prisvoje dijelove teritorije Bosne i Hercegovine. No, potpisivanjem Daytonskog mirovnog sporazuma i oni su se obavezali da će poštovati granice Bosne i Hercegovine kao međudržavne granice, u obimu i obliku u kojem su one prethodno priznate od strane međunarodne zajednice, 6. aprila 1992. godine. Od Daytona do danas, zvaničnici Srbije i Hrvatske su uvijek naglašavali da namjeravaju poštovati preuzete obaveze. Težnje da izmijeni granice BiH povremeno je iskazivao samo predsjednik Republike Srpske, Milorad Dodik. Ali, i on bi svaki put odustajao pred diplomatskim upozorenjima da međunarodne obaveze koje su u Daytonu preuzele Bosna i Hercegovina, Srbija i Hrvatska nisu podložne poništavanju ili reviziji, te da ne postoji međunarodno-pravni okvir koji bi Republici Srpskoj dozvolio da negira granice BiH i izađe izvan njih.

MIŠLJENJA BADINTEROVE KOMISIJE

Granice između bivših republika SFRJ priznate su kao međudržavne granice na temelju mišljenja tzv. Badinterove arbitražne komisije. Ova komisija, sastavljena od predsjednika ustavnih sudova pet zemalja (Francuske, Njemačke, Italije, Španije i Belgije), uspostavljena je 27. avgusta 1991. od strane Vijeća ministara Evropske ekonomske zajednice (kasnije Evropske unije), kako bi Konferenciji o Jugoslaviji, kojom je predsjedavao Lord Carrington, pružala potrebne pravne savjete. Od kraja 1991. do sredine 1993. Arbitražna komisija je donijela 15 mišljenja o spornim pravnim pitanjima koja je izazvao raspad Jugoslavije. U Mišljenju br. 1, Komisija je utvrdila da se republike koje su proglasile nezavisnost nisu otcijepile (kao što su tvrdile Srbija i Crna Gora), jer se „Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija nalazi u procesu disolucije“. Na temelju ovog Mišljenja, sve bivše jugoslavenske republike dobile su pravo da proglase nezavisnost i traže međunarodno priznanje. U Mišljenju br. 2, na pitanje Lorda Carringtona da li srpska populacija Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj ima pravo na samoopredjeljenje (odnosno, pravo na stvaranje vlastite države), Komisija je zaključila da „srpska populacija u Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj ima sva prava koja pripadaju manjinama i etničkim grupama“, i da „pripadnicima ovih manjina republike moraju priuštiti sva ljudska prava i temeljne slobode, uključujući i pravo na izbor nacionalnog identiteta“. Na temelju ovog Mišljenja, zahtjevi Republike Srpske da joj bude priznat suverenitet i međunarodni subjektivitet proglašeni su nelegalnim, i taj stav se unutar međunarodne zajednice zadržao do danas. Mišljenje br. 3 doneseno je kao odgovor na pitanje Lorda Carringtona „da li se unutarnja razgraničenja između Hrvatske i Srbije i između Bosne i Hercegovine mogu smatrati granicama u međunarodno-pravnom smislu?“. Primjenjujući princip uti possidetis (lat. „kao što posjeduješ“), Komisija je utvrdila da se „granice između Hrvatske i Srbije, između Bosne i Hercegovine i Srbije, i moguće između drugih susjednih nezavisnih država ne mogu mijenjati izuzev putem sporazuma do kojeg se slobodno dođe.“ Ovo Mišljenje uspostavilo je pravni okvir na osnovu kojeg su bivše republike SFRJ izvršile međusobno priznanje. Također, one koje su izvršile agresiju na BiH su na ovim pravnim temeljima u Daytonu preuzele obavezu da će trajno poštovati granice BiH kao međunarodne granice. Ukratko, da mišljenja Badinterove komisije nisu bila ovakva kakva su bila, ne bi bilo pravnog okvira na osnovu kojeg bi Bosna i Hercegovina mogla da nastane i opstane kao nezavisna država.

ČIJA JE SUTORINA?

Ipak, ovih dana u sarajevskim medijima može se čuti teza da „mišljenja Badinterove komisije nisu obavezujuća“. Ova teza dolazi od strane grupe građana pod nazivom „Akademska i građanska inicijativa za povrat Sutorine i Kruševica“. Pripadnici grupe tvrde da je došao trenutak da se postojeće granice između BiH i Crne Gore izmijene, kako bi se Sutorina, mjestašce na ulazu u Bokokotorski zaliv, vratila unutar granica BiH, budući da je 1945. bespravno „poklonjena“ Crnoj Gori od strane tadašnjeg bosanskohercegovačkog lidera, Đure Pucara. Ukoliko Crna Gora ne želi da vrati ovu teritoriju (a Crna Gora se već izjasnila da za nju važe jedino postojeće, međunarodno priznate granice), BiH bi trebalo da se obrati međunarodnim pravnim institucijama i zahtijeva arbitražu. Kao ‘vrhovni’ argument koji bi trebalo da dovede do povrata Sutorine, pripadnici grupe ističu činjenicu da se na mapama sa Berlinskog kongresa iz 1878. Sutorina nalazila unutar granica BiH. Također, navode i činjenicu da je Predsjedništvo AVNOJ-a, na sjednici održanoj 24. februara 1945., odlučilo da granice sa Berlinskog kongresa prizna kao granice BiH u okviru FNRJ, te da Narodna skupština BiH nikada nije odobrila da Sutorina pripadne Crnoj Gori. Stoga, prema njihovom tumačenju, Parlament BiH mora odbiti Prijedlog ugovora o državnoj granici između BiH i Crne Gore, koji je sastavilo Vijeće ministara, a prema kojem bi Sutorina trebalo da trajno ostane u sastavu Crne Gore. Prihvatanje ovog dokumenta bilo bi, kažu, „veleizdaja“.

Naravno, ove teze same po sebi ne bi imale prevelik značaj, ma kako moralno i politički problematično bilo njihovo pozivanje na nepoštivanje granica koje je Badinterova komisija utvrdila kao međunarodno priznate. No, njih je prihvatio i zastupnik u Zastupničkom domu Parlamenta BiH, Denis Bećirović, i podnio Rezoluciju o Sutorini, o kojoj će uskoro raspravljati i Zastupnički dom. Bećirović smatra „da Crna Gora ne može dokazati vlasništvo nad Sutorinom, jer je i u Ustavu Federativne narodne republike Jugoslavije iz 1946. godine navedeno da se republičke granice mogu mijenjati samo pod uslovom da Narodna skupština ratificira dogovor na saveznom nivou i uz saglasnost republika. Jasno je da do takve ratifikacije na saveznom nivou nije došlo, ali ni od strane Narodne skupštine BiH“. U skladu s tim, on u rezoluciji zahtijeva da Zastupnički dom pozove Predsjedništvo BiH da odbije prijedlog Vijeća ministara, te da ga vrati na ponovno razmatranje. No, ni ova rezolucija ne bi imala osobitu težinu da pojedini zastupnici iz najveće političke stranke u Parlamentu BiH, SDA, nisu izašli u javnost sa sugestijama da pitanje granica sa Crnom Gorom „valja još jednom pažljivo razmotriti“, pokušavajući da i SDA uvuku u igru oko revizije granica, kao taktičku vježbu „patriotizma“, u kojoj bi u poziciju „veleizdajnika“ bile stavljene sve snage koje ukazuju na nužnost poštivanja Badinterovih granica.

OD USTAVA SFRJ DO DAYTONSKOG SPORAZUMA

No, prije no što ovo pitanje uđe u sferu takvih dnevnopolitičkih igara, valja odgovoriti na pitanje da li argumenti koje „revizionisti“ nude predstavljaju validnu osnovu za pokretanje međunarodno-pravnog spora. U najkraćem, iako su sve činjenice koje su iznijeli formalno tačne (granice BiH na Berlinskom kongresu, odluka Predsjedništva AVNOJ-a, neizvršena formalna ratifikacija izmjene granice sa Crnom Gorom), one su, gledano iz perspektive međunarodnog prava, sve poništene jednom jedinom činjenicom: Narodna skupština BiH, kao i Savezna skupština, slobodnom voljom su usvojile Ustav SFRJ iz 1974., i ovim posljednjim ustavnim dokumentom prije disolucije SFRJ su stavljeni van snage svi prethodni dokumenti te vrste; a s obzirom da su u tom Ustavu odnosi između republika regulirani na temeljima granica koje su bile aktuelne 1974., iz toga proizlazi da su ove dvije parlamentarne institucije implicite ratificirale i izmjenu granica između Bosne i Hercegovine i Crne Gore izvršenu 1945., iako to pitanje nikada nisu formalno razmatrale. Time je Bosna i Hercegovina po prvi put prihvatila obavezu da poštuje postojeće granice sa Crnom Gorom. Na osnovu činjenice da su sve republike usvojile Ustav iz 1974. u kojem su njihovi odnosi regulirani na temeljima postojećih granica, Badinterova komisija je zaključila da u procesu disolucije Jugoslavije ove granice egzistiraju kao slobodno prihvaćene voljom svih republika; tako su nakon završenog procesa disolucije, kada su republike dobile status nezavisnih i međunarodno priznatih država, ove granice dobile status međunarodno priznatih granica. Bosna i Hercegovina je stekla pravo da zatraži međunarodno priznanje prihvativši ovo Mišljenje Badinterove komisije. Time je po drugi put prihvatila obavezu da poštuje svoje postojeće granice, očekujući da će zauzvrat njene granice poštovati i druge države nastale raspadom SFRJ. Konačno, prilikom potpisivanja Daytonskog sporazuma, međunarodne granice koje je utvrdila Badinterova komisija uzete su kao polazište, tj. kao nepromjenljivi element u pregovorima, i na njihovo uvažavanje su se ugovorom obavezale sve zemlje-potpisnice. Time je BiH po treći put prihvatila obavezu da poštuje svoje postojeće granice, očekujući da će ih zauzvrat poštovati i svi ostali koji su se na to obavezali. Zato nijedno međunarodno arbitražno tijelo neće prihvatiti tezu da su izmjene granica sa Crnom Gorom izvršene nasuprot legitimnoj volji Bosne i Hercegovine. Također, ukoliko Crna Gora ne prihvata arbitražu (a Crna Gora se već izjasnila da ne prihvata, jer smatra da ne postoji nikakvo sporno pitanje), prema međunarodnom pravu takvo arbitražno tijelo ne može ni biti uspostavljeno.

SPORNO MIŠLJENJE MATTHEW CRAVENA

Tvrdnju da „mišljenja Badinterove komisije nisu obavezujuća“ članovi „Inicijative“ nastoje poduprijeti i mišljenjem koje im je dostavio profesor Matthew Craven, dekan Fakulteta pravnih i društvenih nauka na School of Oriental and African Studies (SOAS). Profesor Craven je 1996. objavio rad pod naslovom „The European Community Arbitration Commission on Yugoslavia“, u kojem je pokušao da ospori validnost pravnih osnova za uspostavljanje Badinterove komisije, služeći se argumentom da ona inicijalno nije uspostavljena kao arbitražno tijelo, nego kao savjetodavno tijelo Konferencije o Jugoslaviji. Očito je da se „Inicijativa“ zbog toga obratila upravo ovom britanskom pravniku, kao što time postaje očito da „Inicijativa“ kao stvarni cilj nema nikakav „povrat Sutorine“ niti traženje arbitraže (jer ona nije ni moguća ako je Crna Gora ne prihvata) – cilj je da se Parlament Bosne i Hercegovine navede „na tanak led“, kako bi Bosna i Hercegovina sama osporila mišljenja Badinterove komisije, čime bi se otvorio put izmjenama njenih granica. Jer, ukoliko bi se Bosna i Hercegovina sama odrekla postojećeg pravnog poretka zasnovanog na mišljenjima Komisije, ona bi ostala bez ikakve pravne zaštite protiv moguće secesije Republike Srpske ili prisvajanja dijelova njene teritorije od strane susjednih država.

U svom mišljenju upućenom „Inicijativi“ profesor Craven kaže: „Jedini način na koji se mišljenja Badinterove komisije mogu smatrati pravno obavezujućim za Bosnu i Hercegovinu su a) putem prihvatanja ovih mišljenja kao obavezujućih od strane Bosne i Hercegovine (a ja pretpostavljam da ona to nije učinila ni eksplicitno ni implicitno); ili b) kao posljedica toga što je pomoću njih uspostavljen teritorijalni režim koji su sve države-nasljednice obavezne da prihvate (a onda sama mišljenja ne bi toliko bila obavezujuća, koliko posljedični efekti). Ovu drugu mogućnost bilo bi teško utvrditi. Nema ništa u radu Badinterove komisije što bi sugeriralo da se namjeravalo da to bude obavezujuće za strane, ili da su se same strane saglasile da budu obavezane njenim mišljenjima.“

Naravno, Badinterova komisija formirana je kao savjetodavno tijelo Konferencije o Jugoslaviji, te se u tom smislu nije namjeravalo da njena mišljenja budu a priori obavezujuća, niti su je strane unaprijed prihvatile kao arbitražno tijelo. Međutim, kao što i sam Craven kaže, ova mišljenja mogu se smatrati pravno obavezujućim za Bosnu i Hercegovinu ukoliko ih je Bosna i Hercegovina prihvatila kao takva. S obzirom da je ovim mišljenjima utvrđena pravna osnova za međunarodno priznanje svih bivših jugoslavenskih republika, i za proglašenje njihovih dotadašnjih granica međunarodnim granicama, Bosna i Hercegovina jeste implicitno prihvatila mišljenja Badinterove komisije, kao i obaveze koje iz toga proizlaze, samim činom proglašenja svoje nezavisnosti. U tom pogledu, ova mišljenja za Bosnu i Hercegovinu nesumnjivo jesu obavezujuća. I prema drugom kriteriju koji Craven navodi, očito je da je na temelju mišljenja Badinterove komisije uspostavljen teritorijalni režim koji obavezuje države-nasljednice bivše Jugoslavije. Jer, sve republike bivše Jugoslavije – izuzev Srbije i Crne Gore – prihvatile su mišljenja Badinterove komisije kao pravnu osnovu za proglašenje sopstvene nezavisnosti, a time su se također obavezale na poštovanje dotadašnjih međurepubličkih granica kao međunarodnih granica. A i Srbija i Crna Gora su takvu obavezu konačno prihvatile potpisivanjem Daytonskog mirovnog sporazuma. Dakle, iako se strane nisu unaprijed formalno saglasile da budu obavezane mišljenjima Komisije, ova mišljenja jesu postala obavezujuća jer su ih sve strane prihvatile kao pravnu osnovu za uspostavljanje svog međunarodnog subjektiviteta i uspostavljanje režima međusobnih odnosa.

MEĐUNARODNO PRAVO NIJE ŠVEDSKI STO

Iako ne postoji međunarodna institucija koja bi mogla nametnuti poštivanje međunarodnih obaveza ove vrste (čak i Savjet bezbjednosti UN u tome ima vrlo ograničene ovlasti), države unutar sistema međunarodnih odnosa u načelu nemaju drugu opciju osim da se preuzetih obaveza pridržavaju. Jer, princip međudržavnih granica ne zasniva se na vertikalnom nametanju, nego na horizontalnom, uzajamnom priznanju. I na tom principu zasnivaju se i međunarodni odnosi kao takvi. Ukoliko bilo koja strana napusti princip uzajamne saglasnosti oko međusobnih razgraničenja, ona na taj način otvara put jednostranoj, nasilnoj izmjeni granica. A kada se taj put otvori, nije nimalo izvjesno koja od strana će uknjižiti dobitak. Stoga i najveće svjetske sile, kada su u pitanju granice, preferiraju status quo.

Da li se Bosna i Hercegovina može odreći preuzetih međunarodnih obaveza, i ostati kredibilan međunarodni subjekt? Veoma teško, jer cjelokupan sistem međunarodnih odnosa zasniva se na slobodno preuzetim (a ne nametnutim) obavezama. A kakav bi se tek pravni pravni apsurd stvorio kada bi jedna država negirala arbitražu Badinterove komisije, da bi se zatražila neku drugu arbitražu, od strane ko-zna-kojeg međunarodno-pravnog tijela?! Jer, princip međunarodne arbitraže države mogu prihvatati ili ne prihvatati – ne mogu ga prihvatati samo onda kada očekuju da će im donesena odluka odgovarati. Napokon, kakve bi bile pravne posljedice negiranja Badinterovih granica od strane Bosne i Hercegovine? Ukoliko BiH ne poštuje preuzete obaveze kad su u pitanju njene granice, makar i samo na dijelu prema Crnoj Gori, ne može očekivati ni da se drugi – izvan BiH, poput Srbije ili Hrvatske, ili unutar BiH, poput Republike Srpske – pridržavaju obaveza poštivanja granica BiH?! Jer, države ili priznaju ili ne priznaju svoje (i tuđe) granice – ne mogu ih priznavati ondje gdje im to odgovara, niti ne priznavati ondje gdje im to ne odgovara; a ne mogu ni očekivati da će ih drugi priznavati ukoliko ih one same ne budu priznavale. Ukoliko BiH odustane od Badinterovih granica, samim tim je odustala i od svojih daytonskih obaveza. A onda te obaveze nisu dužni poštovati ni drugi. I šta tada može spriječiti Republiku Srpsku da proglasi granice BiH nevažećim, budući da je sama BiH odustala od njih?

Sve u svemu, da li bi iko izuzev secesionista unutar RS mogao profitirati od revizije granica BiH? Vjerovatno bi profitirali i secesionisti unutar bivše HR Herceg-Bosne. A možda se ne bi protivili ni sljedbenici ideje o fildžan-državi. Nije li to odgovor na pitanje kome treba revizija Badinterovih granica, i odakle ta inicijativa dolazi?

(Stav, 16.04.2015.)