Da li je ustavna reforma u Bosni i Hercegovini neophodna, ali nemoguća?

Sarajevo, 17. septembar 2023.-40
Krug 99 (Krug 99)

Nakon odluke Kovačevića: Da li je ustavna reforma u Bosni i Hercegovini neophodna, ali nemoguća?

1.      Nedovršena ustavna tranzicija Bosne i Hercegovine (BiH).
U ustavnoj tranziciji BiH od 1995. godine mogu se razlikovati tri faze. Nakon prvobitnog nametanja Ustava kao aneksa 4 Dejtonskog mirovnog sporazuma (DMS), u prvoj deceniji nakon rata, internacionalna zajednica je izvršila brojne “korekcije” ( IK) preko Visokog predstavnika i od strane Ustavnog suda kako bi dejtonski aranžman funkcionirao. Ove promjene su trebale biti konsolidirane, ali neuspjeh takozvanog Aprilskog paketa značio je da nije bilo formalnog kraja poslijeratne tranzicije prije masovnog razdruživanja internacionalne zajednice. Interakcija sa Evropskom unijom (EU) u pretpristupnoj fazi se stoga odvija na osnovu Dejtonskog ustava.
Kao članica Vijeća Evrope ( CoE ) i nakon što je ratificirala svoje glavne konvencije, BiH je vezana ovim međunarodnim ugovorima. Art. II.2 Ustava BiH predviđa direktnu primjenu Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenih protokola i da „ovi imaju prioritet nad svim ostalim pravima“. Ova odredba, koja je garantovala savršeno usklađivanje sa evropskim standardima ljudskih prava, donekle je bila kompenzacija za nedostatak demokratskog legitimiteta u usvajanju Dejtonskog ustava (slično Zapadnoj Njemačkoj poslije Drugog svetskog rata: u oba slučaja nikada nije bilo referendum).
Ustav BiH se može vrlo lako mijenjati (čl. X: odluka Parlamentarne skupštine, 2/3 većina u Predstavničkom domu), što je pokazatelj namjere da se on smatra prije prelaznim aranžmanom. Međutim, Ustav je samo jednom izmijenjen (da bi se Distriktu Brčko dao ustavni status).
Od 2006. godine BiH je u osnovi „zaglavljena u tranziciji“, bez reformi ili izuzetno sporim tempom reformi; neizvršenje presuda ESLJP (sudska praksa Sejdić-Finci); Mostar 12 godina bez lokalnih izbora; secesionistička i nacionalistička retorika; … Ovo postavlja pitanja o “lokalnom vlasništvu”. Zapravo, više se ne koristi koncept koji bi trebao naglasiti kraj tranzicije. Nema kraja na vidiku?
2.      Ustavne promjene su ponovo na stolu.
Posljednjih 15 godina bilo kakva diskusija o ustavnoj reformi bila je tabu, uprkos obavezi da se provede sudska praksa Sejdić-Finci Evropskog suda za ljudska prava (ECtHR). U svom Mišljenju o zahtjevu BiH za članstvo u EU, objavljenom u maju 2019. godine, Evropska komisija ga je uvrstila kao dio ključnih prioriteta za pristupanje. Presuda Kovačeviću od 29. avgusta 2023. takođe zahtjeva značajne ustavne promjene.
Pogoršanje političke situacije u BiH ilustruje sve veće poteškoće u održavanju ravnoteže i status quo u dejtonskom sistemu. Ponovljene prijetnje secesijom od strane predsjednika RS Dodika (i pripreme/deklaracije NSRS), ponovna česta i kontroverzna upotreba izvanrednih ‘bonskih ovlasti’ od strane Visokog predstavnika, kao i sukob prvog sa ovim drugim samo su najnoviji događaji. Obnovljeno interesovanje za Balkan i reanimacija procesa proširenja EU kao rezultat nove geopolitičke konstelacije stvorene ruskom invazijom na Ukrajinu možda su otvorili „prozor mogućnosti“. Međutim, to se (još) ne doživljava kao šansa za promjenu u BiH (i drugdje na Balkanu).
3.      Posljedice presude u predmetu Kovačević od 29. avgusta 2023.
Nedavna presuda o Kovačeviću dopunjava sudsku praksu Sejdić-Finci o pasivnim pravima na izborima, odnosno kandidaturi, u rješavanju isključenja aktivnog biračkog prava zbog etnoteritorijalnih ograničenja. Dakle, njegov značaj nadilazi izborna prava i izborni sistem i dotiče se cjelokupnog sistema podjele vlasti. U stvari, prema ESLJP, „Trenutni aranžmani su etničku zastupljenost učinili relevantnijom od političke ili druge zastupljenosti i na taj način pojačali etničke podjele“. Sud pojašnjava da je potrebno razlikovati koncepte „konstitutivnih naroda“ i „manjina“, pri čemu je nedominacija kriterij za ovu razliku i, istovremeno, omjer manjinskih prava u demokratskim društvima. Zapravo, bez posebnih aranžmana, glas manjina se možda neće čuti. Ali isto tako, istina je i suprotno: dominantnim grupama nije potrebna zaštita.
Ali trenutna kombinacija etničkog i teritorijalnog principa u BiH nije ni u skladu s Daytonom, jer se treba izbjeći kontrola teritorije od strane jedne dominantne etničke grupe: to je bila glavna briga u predmetu Ustavnog suda BiH U 5/98 -III, 2000. (“konstitutivni narodi”). U ovoj presudi Ustavni sud je naglasio dinamički dio Dejtonskog mirovnog sporazuma, aneks o povratku manjina, kako bi suprotstavio konsolidaciju prisilne homogenizacije ili čak „etničko čišćenje“). Razdvajanje dvije dimenzije (etničke i teritorijalne) u institucionalnom uređenju i smanjenje značaja etničkog principa smatrala je neophodnim već Venecijanska komisija, u svom Mišljenju o ustavnoj situaciji u BiH, 2005. godine.
Odlukom o Kovačeviću dalje se razvija pristup koji slijede ESLJP i Venecijanska komisija, zasnovan na principu proporcionalnosti: aranžmani koji bi mogli biti opravdani odmah nakon rata, ne smiju biti trajni ili postati ukorijenjeni kada se opći uslovi poboljšaju. Ponovo se postavlja pitanje kada se tranzicija završava?
4.      Opća pitanja i neki odgovori iz evropskog i uporednog prava:
U Evropi koegzistiraju različiti modeli „upravljanja raznolikošću“ (Joseph Marko). Što se tiče pravnog priznavanja i tretmana različitosti, postoje dva idealna tipa: liberalne, “agnostičke” države (kao što je Francuska, država “građana”) i “promotivne” države (kao što je Italija, sa diferenciranim manjinskim pravima- režim).
Na evropskom nivou, standardi u „zaštiti manjina“ postoje. Tu su, posebno, Okvirna konvencija Vijeća Evrope o nacionalnim manjinama i Evropska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima. Oba su obavezujuća, ali nisu direktno primjenjiva. Oni su integrisani prema mekim zakonskim preporukama Visokog komesara OEBS-a za nacionalne manjine. Zajedno, oni pružaju korisne indikacije za garantovanje prava nedominantnih grupa (koje će implementirati države).
Međutim, ne postoji evropski plan za izgradnju države u kojoj dvije ili više grupa imaju sudominantnu poziciju. Ali: „ Iako se ustavne tradicije i konteksti razlikuju, sve države članice SE posvećene su uključivanju svih svojih građana u procese donošenja odluka i razvoju inkluzivnog i kohezivnog društva, uz puno poštovanje principa nediskriminacije. [1]
Stoga je u svim situacijama ključno „efikasno učešće u javnom životu“: ono je izraz demokratskog principa i temeljna garancija u članu 15. Okvirne konvencije o nacionalnim manjinama, odnosno posebne garancije komplementarnog karaktera pripadnicima manjina u političkom procesu kako bi se nadoknadio njihov (manji) broj. Države uživaju široku slobodu procjene, ali ograničenja su isključenje (koje treba izbjegavati) i izborne slobode (koje se garantuju).
Države takođe uživaju značajne margine procjene u organizovanju, npr. zastupljenost grupa u institucionalnoj sferi: dok je proporcionalnost čest standard (takođe u javnoj upravi, u kombinaciji sa kriterijumima zasluga), prezastupljenost malih grupa je uobičajena, a paritet može važiti za određene pozicije simbolične vrednosti (npr. princip rotacije za predsjednike Skupštine). Međutim, kako bi se izbjeglo isključenje, često se garantuje različitost nosilaca funkcija (putem odredbi koje apstraktno zahtijevaju da nosioci funkcija budu iz različitih grupa) umjesto da se propisuje njihova etnička pripadnost s denominacijom jer bi to opet dovelo do isključenja.
Takođe se čini da su generalno sistemi podjele moći u krizi, kao što sugeriraju i druga iskustva (u Evropi, npr. Sjevernoj Irskoj, i drugdje, npr. u Libanu). Važan problem ovog aranžmana je kako se politički kompromisi u osnovi mogu učiniti kompatibilnim sa pravnim garancijama (posebno kada su u pitanju obavezujući internacionalni ugovori, kao što je Evropska konvencija o ljudskim pravima). To se može postići samo njihovom evolucijom.
5.      Implementacija? Otvori Pandorinu kutiju!
Dosadašnje iskustvo sugerira da do implementacije neće doći u skorije vrijeme. Reforme su pravno neophodne (kršenje prava), ali u sadašnjoj situaciji izgledaju politički nemoguće.
Presuda otvara temeljno pitanje prirode države BiH. Status quo učvršćuje hladnoratovski mentalitet, kao i dominaciju etnonacionalističkih partija koje kontrolišu institucije. Umjesto toga, potrebna je ravnoteža između prošlosti, sadašnjosti i budućnosti. Koji su temelji države, koja prava građani uživaju, kako su institucije legitimne i organizirane, šta mogu i trebaju raditi i koja je ‘misija’ države? Svaki odgovor mora biti pragmatičan i polaziti od građana i njihovih potreba i prava, kao i poštovanja različitosti kako bi se stvorilo inkluzivno društvo. Ovo može uključivati određene garancije za grupe, za specifične oblasti od posebnog značaja (koje treba definisati). Iako konkretni prijedlozi u presudi Kovačević nisu plan izgradnje za izgradnju institucija inkluzivnog društva u BiH, oni se moraju poštovati kao granice i garancije potpuno demokratskog društva.
Naknadno pitanje je kako provesti presudu(e). Da li su dovoljna “poboljšanja” dejtonskog ustava, tj. postepene promjene, ili je došlo vrijeme da se ustavna tranzicija BiH završi “Dejtonom II” (ili bolje “Bosnom i Hercegovinom 2.0”)? Presude sugeriraju da manje ispravke neće biti dovoljne. Potrebno je pokrenuti inkluzivan i participativan proces, koji snažno podržava internacionalna zajednica, posebno SAD i EU (na koordiniran način). Trenutnu geopolitičku i regionalnu situaciju treba pažljivo razmotriti. U slučaju da dejtonski ustav bude zamijenjen, a ne samo izmijenjen, države potpisnice ili njihove nasljednice (Hrvatska i Srbija) bi morale biti uključene na kraju uzimajući u obzir evoluciju.
Ali mora biti jasno da samo Bosanci sami mogu okončati ustavnu tranziciju svoje zemlje demokratskim usvajanjem važnih amandmana ili novog ustava. Održiva i inkluzivna država može se stvoriti samo na osnovu njihovog konsenzusa.
****
Prezentacija za Krug 99, 17. septembar 2023, Jens Woelk, Univerzitet Trento (Italija).
Adil Kulenović, predsednik „ Kruga 99” (“Krug 99”)

Udruženje nezavisnih intelektualaca – Krug 99 (bosanski: Krug 99), vodeći bosanski think-tank, osnovano je u Sarajevu 1993. godine, u jeku rata u BiH (1992-1995), dok je glavni grad bio pod opsadom. Krug 99 pruža platformu za okupljanje intelektualaca različitih profesionalnih i etničkih identiteta; univerzitetski profesori, članovi Akademije nauka i umjetnosti Bosne i Hercegovine, umjetnici, novinari, poduzetnici, diplomate i druge istaknute ličnosti iz BiH i inostranstva. Multidisciplinarne rasprave i inicijative održavaju se svake nedjelje tokom akademske godine, u obliku redovnih sesija o politici, nauci, obrazovanju, kulturi, ekonomiji i drugim društvenim pitanjima. Opšti cilj je senzibilizacija javnosti za demokratsku transformaciju, postizanje i održavanje mira, te integraciju moderne Bosne u zajednicu zemalja koje njeguju liberalnu demokratiju. Krug 99 je proglašen organizacijom od posebnog značaja za grad Sarajevo.

[1]Komitet ministara SE, Odgovor (CM/AS(2008)Rec1735-final, 22. februar 2008., stav 8) na „Koncept „nacije“ – Preporuka Parlamentarne skupštine 1735 (2006): (https://search.coe) .int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016805d415c)